Bortfall av tillatelser etter plan- og bygningsloven - Ny avklaring fra Høyesterett

Plan- og bygningsloven § 21-9 første ledd regulerer varigheten av en tillatelse. Her må man være klar over to viktige frister. En byggetillatelse faller bort dersom (i) tiltaket ikke er satt i gang senest tre år etter at tillatelsen er gitt, og (ii) dersom et tiltak som er satt i gang innstilles i mer enn to år. Disse fristene kan ikke forlenges.  

Konsekvensen av at disse fristene oversittes, er at tillatelsen bortfaller, og tiltakshaver må søke på nytt. En ny søknad må vurderes opp mot de krav som gjelder på det nye søknadstidspunktet, for eksempel bestemmelser i nye/endrede arealplaner, nye forskrifter, midlertidig dele- og byggeforbud o.l. som har blitt vedtatt i mellomtiden. Beskyttelsen den opprinnelig tillatelse ga mot nye planer og forbud, vil med andre ord ikke gjelde den nye søknaden. Dette kan i verste fall medføre at prosjektet ikke lar seg realisere.

I lys av Høyesteretts avgjørelse HR-2025-1840-A vil vi i denne artikkelen se nærmere på frist (ii) som nevnt ovenfor, nærmere bestemt lovens krav til fremdrift etter at prosjektet er igangsatt. 

I perioden mellom et tiltak er satt i gang og frem til det er ferdigstilt, stiller loven krav til fremdrift i prosjektet. Dersom tiltaket "innstilles" i mer enn to år, vil tillatelsen falle bort. Ved overskridelse av denne toårsfristen, "kan" kommunen etter nærmere omstendigheter kreve at tiltaket fjernes i sin helhet og at grunnen ryddes, jf. pbl. § 21-9 tredje ledd annet punktum.

Innholdet i denne innstillingsregelen var tema i dommen avsagt av Høyesterett denne uken. Kort forklart gjaldt saken en byggetillatelse fra 2001 hvor arbeidene i hovedsak hadde stått stille i flere perioder. Kommunen mente at tillatelsen var bortfalt og ga pålegg om tilbakeføring. Kommunen fikk medhold i dette i både tingretten og lagmannsretten. Høyesterett kom derimot under dissens til at tillatelsen ikke var bortfalt. Tillatelsen i saken var gitt etter § 96 første ledd i den gamle plan- og bygningsloven av 1985, som er videreført i nåværende plan- og bygningslov av 2008 § 21-9 første ledd.

Hvordan innstillingsregelen er å forstå har vært gjenstand for uenighet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i flere tolkningsuttalelser lagt til grunn at et tiltak må anses å være innstilt så lenge det ikke foreligger "reell fremdrift i arbeidene med sikte på å fullføre tiltaket innen rimelig tid", se Kommunal- og moderniseringsdepartementets uttalelse 2018/3451-2. Dette var også anført av kommunen i saken for Høyesterett. Vurderingstemaet "rimelig tid" er ikke forankret i loven eller autoriative kilder. At kommunen gis et skjønnsrom til å vurdere om byggetakten er "rimelig" gjennom en slik tolkning har derfor vært kritisert. 

Flertallet i Høyesterett avviser uttrykkelig at det kan innfortolkes et krav om ferdigstillelse innen "rimelig tid". Ifølge flertallet beror vurderingen av om et tiltak er "innstilt" på en konkret vurdering i lys av tiltakets karakter og omfang. Høyesterett uttaler at arbeidet som utføres i toårsperioden må gi et "reelt bidrag til fremdrift og fullføring av tiltaket", og at det går en nedre grense mot arbeid som er "bagatellmessig eller uten nevneverdig betydning for tiltaket som helhet".

Høyesterett klargjorde også at toårsperioden må være sammenhengende. I tolkningsuttalelsen fra 2018 la departementet til grunn at det ikke er et vilkår at tiltaket må ha vært innstilt i to år sammenhengende. Dette ble også anført av kommunen for Høyesterett. En slik regel vil i praksis bety at flere enkeltstående avbrekk i byggingen vil kunne legges sammen. Dette synspunktet var kritisert i teorien, med grunnlag i at forståelsen er lite i tråd med lovens ordlyd. I dommen kommer Høyesterett frem til at heller ikke en slik forståelse kan innfortolkes i loven, og slår fast at tiltaket må være "innstilt" i en sammenhengende toårsperiode for at tillatelsen skal bortfalle. 

I den konkrete saken hadde tiltakshaver i flere toårsperioder utført blant annet sprengningsarbeider, støping av grunnmur, oppføring av deler av råbygget og enkelte innvendige arbeider. Flertallet konkluderte med at arbeidene var tilstrekkelige, og at tiltaket derfor ikke var "innstilt": 

"Samlet sett har fremdriften vært moderat og beskjeden i forhold til tiltakets totale omfang, men det har i hver toårsperiode funnet sted arbeider som reelt bidrar til ferdigstillelsen av tiltaket. Arbeidene kan etter mitt syn ikke karakteriseres som bagatellmessige eller anses å være uten nevneverdig betydning. Tillatelsen fra 2001 har derfor ikke falt bort etter innstillingsregelen i § 96 første ledd andre punktum."

Dommen klargjør rettstilstanden og sikrer utbygger mer forutsigbarhet. Av det overnevnte sitatet fra dommen kan man trekke ut at arbeider kan være "beskjedne og moderate i forhold til tiltakets totale omfang" uten at tiltaket anses innstilt og tillatelsen bortfalt. Dette så lenge det i toårsperioden er gjort arbeider som "reelt bidrar til ferdigstillelsen". Det kan også legges til grunn at det går en grense nedad mot "bagatellmessige arbeider" eller "arbeider uten nevneverdig betydning". Slike arbeider vil ikke avbryte toårsfristen i § 21-9 andre punktum. 

Det viktigste for tiltakshavers forutsigbarhet er etter vårt syn at Høyesterett forkaster departementets tidligere innfortolkninger. Det er nå klart at arbeidene må være innstilt i en sammenhengende toårsperiode for at tillatelsen skal falle bort, og at det ikke er avgjørende for innstilt-vurderingen hva kommunen etter eget skjønn vurderer som "rimelig tid".