Energistyrelsens forslag til en ny hovedlov om transport af rørført CO2 – klarere rammer og regulering af tredjepartsadgang

Et centralt element i den danske Energistyrelsens lovforslag til en ny lov om transport af rørført CO2 er at sikre tredjepartsadgang til rørledningsanlæg til transport af CO2 for at forhindre monopollignende positioner. Energistyrelsens lovforslag inkluderer således bestemmelser der kræver, at rettighedshavere giver adgang til deres rørledningsanlæg på objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende vilkår.

Energistyrelsen fremsatte den 28. februar 2024 et lovforslag til en ny samlet lov om rørført transport af CO2. Der er gennemført to høringer af lovforslaget. Indledningsvist, er der foretaget en ekstern høring og efterfølgende en supplerende høring. Den supplerende høring afsluttedes den 12. januar 2024.

Lovforslaget har til formål at skabe en samlet hovedlov på området for transport af rørført CO2, således at der skabes klarere rammer for etablering af rørledningsanlæg til transport af CO2 uanset hvorhen og med hvilket formål CO2 skal transporteres i Danmark. På nuværende tidspunkt er transport af rørført CO2 omfattet af undergrundslovens bestemmelser.

Lovforslaget, der blev fremsat for Folketinget den 28. februar 2024, indebærer bl.a., at Klima-, energi- og forsyningsministeren er kompetent myndighed til at kunne give tilladelse til etablering og drift af et rørledningsanlæg til transport af CO2.

Såfremt lovforslaget bliver vedtaget, er der af forslagsstiller lagt op til, at den nye lov træder i kraft den 1. juli 2024.

I den nye hovedlov er tredjepartsadgang nærmere reguleret. Muligheden for tredjepartsadgang sikrer, at infrastrukturejere og rettighedshavere ikke på urimeligvis kan udnytte en monopollignende position. Det tilsigtes derfor, at der sikres en reel tredjepartsadgang på ikke-diskriminerende vilkår.

De eksterne høringsparter udtrykker gennemgående en bekymring for om loven er tilstrækkeligt klart udformet med henblik på at sikre, at monopoladgangen ikke kan udnyttes, herunder særligt at der sikres rimelige priser for tredjeparters adgang.

Lovforslagets § 9 om tredjepartsadgang indeholder nu, at ”enhver har ret til at benytte rørledningsanlæg mod betaling”. Inden lovforslaget blev sendt i høring, hed det i stedet i § 9, at ”potentielle brugere” har adgang til benyttelse mod betaling.

Bestemmelserne om hvornår en rettighedshaver kan nægte en tredjepart adgang til rørledningsanlægget er ved det nyeste lovforslag ligeledes blevet specificeret og præciseret. Det er specificeret i § 9, stk. 3, at rettighedshaveren kan give afslag på en tredjeparts adgang, hvis rettighedshaveren ikke råder over den fornødne transportkapacitet, hvis de tekniske specifikationer er uforenelige eller "for at respektere behørigt dokumenterede rimelige behov hos rettighedshaver, og de interesser som gør sig gældende for alle andre potentielt berørte brugere af rørledningsanlægget".

Det er desuden blevet tilføjet, at rettighedshaveren skal give adgang på ”objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende betingelser”, således at potentielle brugere ikke på urimeligvis kan udelukkes fra markedet.

På den ene side angiver bemærkningerne til lovforslaget generelt, at der ved udstedelsen af en tilladelse ikke bør stilles så vidtgående vilkår, at det ikke længere er attraktivt for ansøgeren at etablere og drive rørledningsanlægget. På den anden side angives det i bemærkningerne, at alle aktører, der ønsker at anvende et rør til transport af CO2, så vidt muligt skal have adgang hertil. Tredjepartsadgangen må således anses for at være bred.

Med henblik på at sikre en bred tredjepartsadgang er det efter høringssvarene blevet udeladt, at en tilladelse kan gives med vilkår om tredjepartsadgang, som det var angivet i det oprindelige lovforslags § 4, stk. 2. Det skyldes, at der altid skal være tredjepartsadgang, og at det kun er rettighedshaveren, der kan undtage herfra, hvis en af betingelserne i § 9, stk. 3 er opfyldt.

Det er i lovforslaget angivet, at rettighedshaveren fastsætter priser og betingelser for tredjemands transport i det pågældende rørledningsanlæg. Rettighedshaveren skal offentliggøre tariffer og betingelser for brugen heraf.

Det er i bemærkningerne angivet, at rettighedshaveren ikke ensidigt kan fastsætte priserne, men at det skal ske gennem forhandlinger med potentielle tredjeparter/brugere. Bemærkningerne anfører, at den enkelte rettighedshaver forventes at udarbejde standardpriser og -betingelser for potentielle brugeres anvendelse.

En høringspart henviser i sit høringssvar til opstrømsbekendtgørelsen og reguleringen af tredjepartsadgang til transport af gas heri og anfører, at tarifforhandlingerne i denne henseende ikke fungerer hensigtsmæssigt, hvilket skaber uklarhed og med stor risiko kan føre til tvister.

På den baggrund, foreslår flere høringsparter, at priser/tariffer bør være regulerede direkte i loven samt at priserne bør baseres på omkostninger plus en rimelig forretning.

Omvendt, bemærker en anden høringspart i sit høringssvar, at der bør sikres et rimeligt økonomisk incitament for rettighedshaveren til anlægning af nye rørledningsanlæg samt at prisdannelsen er fri og sker ved forhandling mellem parterne. Høringsparten henviser i øvrigt til de rammer for prissætning, der allerede sættes af de almindelige konkurrenceregler i EU og Danmark.

Det er i bemærkningerne til det nyeste lovforslag således blevet tilføjet, at prisfastsættelsesmetoden vil reguleres nærmere i en bekendtgørelse i medfør af lovforslagets § 10, stk. 4, samt at det forventes, at priserne vil skulle være omkostningsbaserede tillagt en rimelig forrentning for rettighedshaveren.

Forsyningstilsynet vil tillægges bemyndigelse til at føre tilsyn med tredjepartsadgangen, herunder rimeligheden af priser og vilkår for adgangen til en rettighedshavers rørledningsanlæg, jf. forslagets § 10.

Det er i høringssvarene blevet bemærket, at Forsyningstilsynets kompetencer, herunder særligt tvistbilæggelseskompetencer, bør sikres og afklares i højere grad.

I Norge kan tredjeparter ligeledes tildeles adgang til rettighedshavers faciliteter, herunder rørledninger til transport af CO2, jf. § 5-12, jf. § 6-1 i forskrift om lagring og transport av CO2 på sokkelen ("lagringsloven").

Det er det norske energiministerium, der bestemmer hvorvidt en tredjepart kan opnå adgang til CO2-anlæg. Det er fastsat, at ministeriet på objektive og ikke-diskriminerende vilkår kan bestemme, at anlæg kan bruges af andre end rettighedshaveren, hvis hensynet til rationel drift og samfundsmæssige hensyn tilsiger det. Forudsætningen er dog, at en sådan brug ikke på urimelig vis fortrænger licenshaverens eget behørigt, begrundede og rimelige behov.

Ministeriet skal godkende en aftale om tredjepartsadgang. Ministeriet kan fastsætte tariffer og andre vilkår eller efterfølgende ændre i vilkårene i tredjepartsaftalen med henblik på at sikre, at lagring af CO2 sker ud fra ressourceforvaltningsmæssige hensyn, og at ejeren af anlægget får en rimelig fortjeneste baseret på bl.a. investering og risiko.

Bestemmelserne om tredjepartsadgang i lagringsloven er udformet efter samme mønster som reglerne om tredjepartsadgang i den norske olielov (No. petroleumsloven). Imidlertid er det kommercielle billede meget forskelligt.

Gennem sin beslutningspraksis i henhold til reglerne i olieloven har det norske energiministerium bidraget væsentligt til at reducere omkostningerne til at udvikle nye oliefelter ved at begrænse den fortjeneste, som værtsfelter og infrastrukturejere kan kræve for tredjeparts brug. Ministeriets praksis har været baseret på det synspunkt, at overskuddet fra olieudvinding i det væsentlige skal tages ud af det oliefelt, der udvikles. Dette vil fremme en optimal ressourceudnyttelse ved også at gøre de marginale oliefelter økonomiske og udviklingsbare.

For den som tilbyder transport og lagring af CO2 er salg af tjenester til tredjeparter normalt virksomhedens primære formål. Mens rettighedshavers eget behov i olieloven vil knyttes til processering og transport af rettighedshavers egen olie, vil rettighedshaver efter lagringsloven normalt ikke bygge CO2-infrastrukturen med tanke på egen CO2, men med tanke på salg af tjenester til netop tredjeparter.

Denne forskel kan lede til, at Energiministeriet vil udvise større forsigtighed med at påvirke tariffer/priser og andre kommercielle vilkår til CO2-infrastruktur end hvad praksis er for olieindretninger.