Bruk av "uformelle" plantyper i arealplanlegging

Plan- og bygningsloven gir kommunene hjemmel til å bruke flere ulike arealplantyper. Hensikten med de ulike plantypene er blant annet å gi kommuner og utbyggere fleksibilitet ved by- og stedsutvikling. Ofte ser man at disse plantypene brukes i samspill, slik lovgiver også har forutsatt. Områdereguleringsplaner stiller gjerne krav om at de ulike delene av planområdet senere skal detaljreguleres. Slik kan planmyndighetene sette forholdsvis konkrete rammer for arealbruken i områdeplanen, og deretter gjennomføre disse i det enkelte prosjekt gjennom detaljreguleringsplaner.

Plantypene er godt forankret i lovverket og saksbehandlingen er lik uavhengig av hvilken kommune utviklingsprosjektet befinner seg i. Dette sikrer forutsigbarhet i saksbehandlingen for alle involverte.

En økene trend blant kommuner med høy utbyggingstakt er imidlertid at kommuneadministrasjonen utarbeider arbeidsdokumenter for by- og stedsutvikling som ikke har hjemmel i plan- og bygningsloven. Dette er politiske dokumenter uten forankring i loven, men som likevel anvendes omtrent som om disse var rettslige bindende. I noen tilfeller ser man at slike uhjemlede planer i praksis blir førende for kommunens reguleringsarbeid. Det best kjente eksempelet på slike planer uten konkret lovhjemmel er Oslo kommunes bruk av VPOR (Veiledende Plan for Offentlige Rom), som etter hvert er blitt et godt innarbeidet begrep og plantype, og som i dag benyttes i flere større kommuner.

I takt med spredningen av store utviklings- og transformasjonsprosjekter, blir det stadig flere kommuner som nå vedtar sine egne varianter av politisk vedtatte styringsdokumenter for by- og stedsutvikling. Når disse legger andre føringer for stedsutviklingen enn de formelle – lovfestede – arealplanene, kan det oppstå utfordringer. En fellesnevner er at de "uformelle" by- og stedsutviklingsplanene gjerne legger andre, eller sterkere, begrensinger på utviklingen enn det som følger av "formelle" (lovhjemlede) arealplaner.

I praksis er ofte resultatet at utbyggere ikke kommer videre med reguleringsarbeidet som er påkrevet etter plan- og bygningslovens arealplansystem, med mindre de tilpasser prosjektene til de "uformelle" – politiske – stedsutviklingsplanene.

Vår erfaring er at de "uformelle" planene ofte tillegges betydelig vekt selv der utbyggers foreslåtte reguleringsarbeid er i tråd med gjeldende (formelle) overordnende område- og kommuneplaner.

For utbyggere som har investert betydelige summer i tomteerverv og tidligfase reguleringsarbeid basert på overordnede arealplaner, kan det oppleves uforutsigbart og urimelig når kommunene i praksis reduserer utviklingsvolumer eller avviser planinitativ med henvisning til politiske stedsutviklingsplaner uten uttrykkelig forankring i loven.

Spørsmålet blir da hvordan man som utbygger skal forholde seg til de "uformelle" stedsutviklingsplanene i eget arealplanarbeid.

Dersom man mistenker at kommunen stiller ulovlige krav, må utbygger naturligvis vurdere om det er grunnlag og behov for å forfølge dette rettslig. Det er ikke uten grunn at Plan- og bygningsloven gir regler, og setter skranker, for kommunens bruk av arealplaner i arealplanleggingen.

Hvis man ser bort fra de klart ulovlige tilfellene, og anlegger en mer praktisk tilnærming, så er det å forsøke å tvinge gjennom behandling av egne (formelle) detaljplanforslag i strid med kommunens egne utviklingsplaner ofte lite konstruktivt. Slike krav kan bidra til å øke konfliktnivået og kan ha en negativ konsekvens for den videre behandlingen av utbyggernes egne detaljplanforslag.

Vår erfaring tilsier at det sjelden fører frem å kreve at den ene plantypen skal vike for den andre. I slike situasjoner bør utbyggerne gå i dialog med kommuneadministrasjonen for å finne smidige løsninger, hvor anvendelsen av de uformelle planene tilpasses det formelle arealplanverket. En god strategi er å involvere seg tidlig i kommunens arbeid med "uformelle" stedsutviklingsplaner, for å sikre seg at disse i størst mulig grad sammenfaller med eksisterende overordnede arealplaner. Da vil utbyggerne få økt forutsigbarhet for egne detaljreguleringsprosesser, samtidig som kommunens ønsker knyttet til stedsutviklingen kan integreres i utbyggers eget detaljreguleringsarbeid. Et slikt samspill kan også føre til at utbyggers detaljreguleringsplanforslag behøver færre tilpasninger ved den formelle plansaksbehandlingen.