Dom om gyldigheten av krav om opparbeidelse av kjøresterke veiskuldre

Utbygger Bergskogen Eiendom AS søkte i 2016 og 2017 om tillatelse til å føre opp to leilighetsbygg på Røa i Oslo. Eiendommene hvor leilighetsbyggene skulle oppføres hadde adkomst fra veistrekningen Snargangen. Plan- og bygningsetaten (PBE) fattet vedtak om krav om veiopparbeidelse i Snargangen som forutsetning for igangsettelsestillatelse for tiltaket. PBE stilte her, ifølge dommen, krav om at utbygger opparbeidet veien "i regulert bredde på 8,0 meter: sideareal med bredde på 0,25 meter på veiens nordside, videre en kjøresterk veiskulder på 0,5 meter, kjørebane på 5,0 meter, fortau på 1,0 meter, kjøresterk skulder på 1,0 meter og sideareal på 0,25 meter på sydsiden av veien". Videre ble det stilt vilkår om at Bymiljøetaten (BYM) godkjente den tekniske prosjekteringen. BYM sendte senere utbygger innholdskrav til byggeplanen, hvor det blant annet fremkom at "kjøresterk skulder på 1,0 meter [skal] dimensjoneres som fortau", og at det var nødvendig med drenerende masser under den kjøresterke skulderen.

Utbygger påklaget aldri vedtaket fra PBE, og fikk senere rammetillatelse og igangsettingstillatelse til oppføringen av bygget. Veiopparbeidelsen ble påbegynt, men det oppstod i ettertid flere utfordringer i forbindelse med veiopparbeidelsen, og veien er per i dag fremdeles ikke ferdigstilt.

Utbyggeren reiste i 2020 søksmål mot Oslo kommune med krav om at vedtaket ble kjent ugyldig og krav om erstatning. Oslo tingrett kom frem til at vedtaket var ugyldig, og at Oslo kommune var erstatningspliktig overfor utbygger. Oslo kommune anket tingrettens dom til lagmannsretten.

Plan og bygningsloven § 18-1 oppstiller en opparbeidelsesplikt for offentlig vei. Ifølge bestemmelsens første ledd først punktum kan regulert strøk bare bebygges dersom offentlig innregulert vei er opparbeidet og godkjent frem til og langs tomten hvor tomten har sin atkomst. Videre angis det i første ledd tredje punktum en begrensning for maksimal bredde kommunen kan kreve opparbeidet:

"Det kan kreves at vegen legges ut i en bredde av inntil 10 meter med nødvendige tillegg for fylling og skjæring og opparbeides til en effektiv vegbredde av inntil 6 meter".

Det sentrale spørsmålet for lagmannsretten var hvilke kvalitetskrav til opparbeidelse kommunen lovlig kan oppstille for arealet utover den effektive veibredden på 6 meter.

Utbygger og Partshjelper Norsk Eiendom AS anførte at vedtaket manglet tilstrekkelig hjemmel i plan- og bygningsloven § 18-1 fordi bestemmelsen etter deres syn ikke åpner opp for at kommunen kan kreve opparbeidelse av arealer beregnet på trafikk, for både kjørende og gående, i større bredde enn 6 meter. Oslo kommune gikk etter deres syn utenfor dette ved krav om kjøresterke veiskuldre, som i realiteten medførte at kommunen stilte krav om opparbeidelse av vei med en effektiv veibredde på 7,5 meter.

Oslo kommune anførte på sin side at kommunen kunne kreve at skulder utenfor den effektive veibredden på 6 meter skal være kjøresterk, og at opparbeidelseskravet derfor var i tråd med breddebegrensningen. Kommunen viste blant annet til at dette var i tråd med Kommunal- og moderniseringsdepartementets rettsforståelse.

Lagmannsretten påpekte innledningsvis at det avgjørende i saken var hvordan "effektiv vegbredde" i plan- og bygningsloven § 18-1 måtte forstås. Dersom de kjøresterke veiskuldrene på total 1,5 meter er å anse som en del av den "effektive vegbredden", har kommunen gått utenfor breddebegrensningen ved sitt krav.

Basert på tolkning av lovens ordlyd og en grundig gjennomgang av forarbeidene til nåværende og historiske versjoner av plan- og bygningsloven, kom lagmannsretten frem til at bestemmelsen må forstås slik at det går et skille mellom hvilken kvalitativ opparbeidelse som kan kreves for areal som er innenfor henholdsvis effektiv veibredde og for såkalte banketter. "Effektiv vegbredde" skal ifølge forarbeidene forstås som den delen av veien som kan benyttes til trafikk, inkludert selve kjørebanen og fortauet. I tillegg er det tillatt med 2 meter "banketter" på begge sider, innenfor begrensningen på 10 meter. Lagmannsretten uttalte i denne forbindelse at "[e]ffektiv veibredde kan kreves dimensjonert som vei, mens bankettene kun kan kreves "planert". Hvorvidt en "kjøresterk skulder" skal anses som en del av den effektive veibredden eller som en del av bankettarealene i et konkret tilfelle, må bero på en samlet vurdering der bruken av arealet og hvilken opparbeidelse som er nødvendig for å nå tiltenkt bruk er sentral".

Lagmannsretten kom på denne bakgrunn frem til at vedtaket var ugyldig. Kommunen påla utbygger å opparbeide en vei bestående av 5 meter kjørebane og 1 meter fortau, slik at resterende opparbeidelse innenfor den regulerte veibredden på 8 meter var begrenset til banketter. Men ettersom opparbeiding av slike banketter etter lovens forarbeider er begrenset til planering, anså lagmannsretten det slik at PBE hadde gått for langt i vedtaket når PBE krevde opparbeidelse av de kjøresterke skuldrene. Selv om asfaltering av de kjøresterke skuldrene ikke var uttrykkelig pålagt i vedtaket, var det avgjørende at dimensjoneringen og oppbyggingen av skuldrene var krevet tilsvarende som for fortauet og veibanen for øvrig.

Lagmannsretten fant også, som tingretten, at kommunen var erstatningsansvarlig overfor utbygger etter arbeidsgiveransvaret i skadeserstatningsloven § 2-1. Etter denne bestemmelsen svarer arbeidsgiver for skade som voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid for arbeidsgiveren. Ved vurderingen skal det tas hensyn til om de kravene den skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten er tilsidesatt. I tidligere rettspraksis er det fastsatt at det offentliges ansvar for feil lovforståelse er strengt. Dersom det offentlige skal gå fri for erstatningsansvar i et slikt tilfelle, må den aktuelle rettsvillfarelsen være unnskyldelig.

Kommunen anførte at rettsvillfarelsen her var unnskyldelig, og viste særlig til tolkningsuttalelsene til Kommunal – og moderniseringsdepartementet om forståelsen av plan- og bygningsloven § 18-1. Lagmannsretten mente derimot at kommunens arbeidstakere hadde opptrådt uaktsomt, ettersom det ved kommunens uriktige lovforståelse ikke var lagt tilstrekkelig vekt på lovens ordlyd og forarbeider.

Dommen gir avklaringer om forståelsen av breddebegrensningne i plan- og bygningsloven § 18-1 første ledd. Dommen konstaterer at det kan stilles ulike krav til opparbeidelsen av veilegemet alt ettersom hvorvidt veilegemet faller innenfor 6-meters begrensningen eller 10-meters begrensningen. Kommunne kan ikke stille de samme krav til den delen av veilegemet som strekker seg utover 6-meters begrensningen som de kan innenfor den "effektive vegbredden" på 6 meter. Utenfor 6-meters begrensningen kan det kun kreves opparbeidet såkalte banketter, og disse kan kun kreves planert.

Lagmannsretten har også oppstilt  et vurderingstema for hvorvidt et veilegeme er å anse som effektiv veibredde eller banketter, hvor det må foretas en konkret samlet vurdering av bruken av arealet og hvilken opparbeidelse som er nødvendig for denne bruken.

Utover å gi avklaringer vedrørende den mer generelle forståelsen av breddebegrensningene, kan dommen tilsynelatende få stor betydning for Oslo kommune. Det har ifølge PBE vært en praksis over flere år hvor kommunen har krevd opparbeidelse av kjøresterke veiskuldre utover 6-meters begrensningen. Lagmannsrettsdommen konstaterer at denne praksisen går utenfor det kommunen kan kreve i medhold av plan- og bygningsloven § 18-1, og at den derfor er ulovlig. Det er derfor trolig at flere utbyggere eller grunneiere har erstatningskrav ovenfor Oslo kommune i behold.

^{[19] Jf. plan- og bygningsloven § 18-1 første ledd bokstav a}