Havbruksmeldingen – reform av tillatelsessystemet og lusereguleringen

Næringen har bedt om stabile og forutsigbare rammevilkår i en urolig tid. Stortingsmeldingen innebærer i realiteten en revolusjon og total omlegging av tillatelsessystemet og lusereguleringen. Det var neppe dette næringen forventet, og ønsket om stabilitet og forutsigbare rammer har til dels blitt erstattet av økt usikkerhet. Tiden vil vise om de grepene Regjeringen har foreslått vil være egnet til å bidra til økt vekst, lønnsomhet og konkurransekraft i akvakulturnæringen.

Sentrale elementer i meldingen er:

• Nytt helhetlig tillatelsessystem: Alle akvakulturtillatelser knyttes til lokaliteter uten et spesifikt produksjonsvolum. Eksisterende tillatelser videreføres i nytt system i form av én tillatelse per lokalitet. Nye tillatelser skal tildeles via auksjon.
• Fjerning av MTB og artsbegrensning: Mengdebegrensningen (MTB) fjernes fra tillatelsene når nytt luseregime er på plass. Også artsbegrensningen oppheves, slik at en tillatelse ikke lenger låses til én art.
• Lakselus-kvotesystem: Det foreslås et omsettelig kvotesystem for lakselusutslipp per produksjonsområde. En total kvote settes for hvert område basert på miljøtåleevne, i tråd med målet om under 10 % villfiskdødelighet fra lus. Kvoter kan handles innad i området, men ikke mellom områder. Alle oppdrettere av laksefisk omfattes, uansett teknologi eller konsesjonstype.
• Parallell utredning av luseavgift: Det skal utredes en avgift på lakselusutslipp som alternativ eller supplement. Kvoter er ment å gi et sikkert utslippsnivå, mens avgift skal gi en forutsigbar kostnad.
• Tapsavgift for fiskevelferd: Det innføres en avgift per tapt fisk (død eller rømt) for å styrke insentivene til god fiskehelse og -velferd. Avgiften utredes nærmere, settes lavt i starten og kan økes over tid.
• Samordning og forenkling: Regjeringen vil fjerne særvilkår i konsesjoner (spesialtillatelser konverteres), gjennomgå passivitetsregler og samordne saksbehandling for nye oppdrettsanlegg på tvers av lovverk.
• Arealplan: Arealplanleggingen skal styrkes gjennom nasjonale retningslinjer og kunnskapsgrunnlag for å sikre effektiv bruk av kystområder til havbruk i balanse med andre hensyn.
• Økt digitalisering og tilsyn: Det satses på digital datainnsamling og deling fra oppdrettsanleggene. Krav om datadeling skal gi myndighetene bedre verktøy for tilsyn og kontroll, og muliggjør mer treffsikker og kunnskapsbasert forvaltning av havbruksnæringen.
• Ingen miljøfleksibilitetsordning eller miljøteknologiordning: Det foreslås ingen egne ordninger som skal stimulere til økt teknologiutvikling. Synspunktet er at fjerning av mengdebegrensningen skal bidra til dette.
  

I det følgende gjør vi nærmere rede for de mest sentrale delene av meldingen og knytter noen kommentarer til forslagene:

Regjeringen foreslår omfattende endringer i tillatelsessystemet. I hovedsak skal hver tillatelse gi rett til drift på en bestemt lokalitet, uten definerte begrensninger på produksjonsvolum eller art. Dagens maksimalt tillatte biomasse (MTB) fjernes når den nye lusereguleringen trer i kraft og artsbegrensningen oppheves. Eksisterende tillatelser konverteres til lokalitetstillatelser (én tillatelse per lokalitet), mens nye tillatelser skal tildeles gjennom auksjon. Målsettingen er å gjøre systemet enklere og mer fleksibelt, samtidig som man sikrer at fellesskapet får betalt for retten til å drive oppdrett.

Kommentar: Et slikt regime kan etter vårt syn gi mer frihet til den enkelte oppdretter til å øke produksjonen, forutsatt at miljø- og velferdskrav er oppfylt. Det kan øke behovet for teknologiske løsninger som reduserer lakselus og dødelighet. Auksjon av nye tillatelser innebærer at man lar markedet fastsette verdien på nye tillatelser, noe som kan favorisere kapitalsterke aktører. Samtidig vil aktører med gode driftskonsepter og avansert teknologi kunne utnytte systemet til å vokse mer enn i dag.

I stedet for dagens trafikklyssystem, der endringer i MTB bestemmes av om et produksjonsområde får grønt, gult eller rødt lys, vil regjeringen innføre et omsettelig kvotesystem for lakselusutslipp. Hver oppdretter får tildelt kvoter for hvor mye lakselus som maksimalt kan slippes ut. Den totale kvoten i et område settes ut fra hva naturen tåler, og kvotene kan handles mellom oppdrettere i samme område. For å gi et alternativ eller et mulig tillegg, vurderes også en avgift på utslipp av lakseluslarver.

Alle lakseprodusenter skal inngå i det foreslåtte kvotesystemet, der kvotene fastsettes for hvert reguleringsområde. Det vil ikke være tillatt å overføre eller benytte kvoter på tvers av områdene, da de totale kvotene må tilpasses den økologiske bæreevnen i hvert enkelt reguleringsområde.

Kommentar: Ved et kvotesystem kan aktørene få sterkere insentiv til å redusere lusepress, siden man enten må kjøpe ekstra kvoter om man produserer mer lus enn planlagt, eller man kan selge ubrukt kvote om man klarer å holde lusetallet lavt. Dette kan være med på å stimulere til ny teknologi for lusebekjempelse og til mer effektive driftsmetoder. Samtidig vil det stille større krav til dokumentasjon og overvåking av faktiske utslipp. Et godt utformet system kan gi mer forutsigbar miljøgevinst og gi en direkte sammenheng mellom lusekontroll og vekst i produksjonen.

For å unngå at fiskevelferden forringes med økt søkelys på lave lusetall, vil regjeringen innføre en tapsavgift på død eller rømt fisk. Hensikten er å skape et økonomisk insentiv for å redusere dødeligheten og forhindre rømming. Avgiften skal i første omgang ligge på et lavt nivå, men den kan økes på sikt dersom intensjonen om bedre velferd ikke oppnås.

Kommentar: En tapsavgift kobler økonomisk gevinst direkte til velferdsnivået. Oppdrettere som har høy dødelighet, kan få høyere kostnader. Dette kan medføre at oppdretterne legger større vekt på forebygging, skånsomme metoder mot lakselus, bedre overvåking og nytt utstyr som reduserer rømming. Ulempen er at det kan bli krevende å håndtere alle årsakene til tap, men meldingen legger opp til at man finner en praktisk modell som tar hensyn til ulike typer risikoforhold.

Meldingen fremhever at bedre og mer samordnet planlegging av kystarealene er nødvendig for å sikre fortsatt vekst i havbruket, uten at det oppstår vesentlige konflikter med andre interesser eller naturhensyn. Statlige planretningslinjer og interkommunalt samarbeid er pekt på som viktige verktøy for å sikre at ny aktivitet legges til områder med tilstrekkelig bæreevne og minimale konfliktpunkter.

Kommentar: Økt vekt på helhetlig planlegging kan gi næringen bedre forutsigbarhet om hvor fremtidige oppdrettslokaliteter kan etableres, og bidra til at nye teknologiformer (for eksempel lukkede anlegg) får plass der de passer best. Med strengere føringer om bruk av kystsonen må oppdrettere forvente at en del lokaliteter kan bli avvist eller justert, men til gjengjeld kan færre konflikter gi mindre motstand lokalt.

Regjeringen vektlegger sterkere digitalisering av havbruksforvaltningen. Dagens rapporteringskrav er delvis manuelle og oppdelt mellom ulike etater. Målet er at bedre datadeling og automatiserte løsninger skal gi myndighetene en langt mer presis og rask oversikt over lusepress, dødelighet og andre sentrale parametere. Næringen skal også få raskere veiledning og tilbakemeldinger, og det kan bli enklere å ha risikobasert tilsyn.

Kommentar: Med tettere og mer systematisk rapportering øker kravene til datainnsamling for oppdretterne, men det kan samtidig redusere dobbeltarbeid og mer effektiv dialog med forvaltningen. Dette legger også til rette for at næringen kan dokumentere bærekraft i større grad og kan drive presis produksjonsstyring.

Regjeringen fremhever at endringene krever lov- og forskriftsendringer og at prosessen nå skal fortsette i Stortinget. Det kan medføre ny runde med debatt om hvordan tillatelsessystemet, kvoter, avgifter, passivitetsregler og arealfordeling bør gjennomføres i praksis. 

Schjødts fiskeri- og havbruksgruppe vil følge den videre prosessen nøye. Ta gjerne kontakt med en av våre advokater for en prat om havbruksmeldingen og andre havbruksrelaterte emner.