Høyesterett om gyldigheten av utbyggingsavtaler ved endrede forhold

I 2008 vedtok Førde kommune ny reguleringsplan for det aktuelle området. I reguleringsplanens bestemmelser var det blant annet inntatt rekkefølgekrav som forutsatte at "veg, sidekvegkanalisert kryss, busstopp og gang/sykkelveg" skulle være ferdig opparbeidet før brukstillatelse kunne gis. Ettersom det var uvisst om og i hvilken utstrekning øvrige aktører i området ville bidra til å oppfylle rekkefølgekravene, søkte utbygger om dispensasjon fra flere av rekkefølgekravene. Kommunen innvilget dispensasjon, men stilte som vilkår at utbygger måtte inngå en separat utbyggingsavtale med kommunen. Kommunen og utbygger inngikk utbyggingsavtalen i november 2011. Utbygger påtok seg her å betale NOK 2 250 000 som en forholdsmessig andel av vegtiltakene beskrevet i reguleringsplanens rekkefølgekrav. Kommunen forpliktet seg på sin side til å bruke kontantbidraget på veitiltakene. Kommunen skulle i tillegg skyte inn NOK 1 million som tilskudd. Ifølge utbyggingsavtalen skulle vegtiltakene være gjennomført innen 1. juli 2014.

Utbygger betalte senere kontantbidraget på NOK 2 250 000 etter påkrav fra kommunen, og ferdigstilte sitt utbyggingsprosjekt våren 2013. Partene ble senere enige om å utsette fristen til ferdigstillelse av veitiltakene innen utgangen av 2016.

I løpet av denne perioden arbeidet kommunen med vedtakelse av den såkalte "Førdepakken". Førdepakken var en fellesbetegnelse på 20 prioriterte samferdselstiltak, som skulle finansieres med bidrag fra staten, fylkeskommunen og kommunen, samt inntekter fra bompenger. For øvrig skulle ikke tiltakene finansieres av private aktører. Som et resultat av vedtakelsen av Førdepakken, ble det vedtatt en ny reguleringsplan for området i 2017 hvor veitiltakene var omfattet. Detaljreguleringen i den nye planen var endret på en rekke punkter fra den tidligere planen. Blant annet inkluderte ikke den nye planen rekkefølgekrav. Veitiltakene ble senere gjennomført av Statens Vegvesen som en del av Førdepakken og stod ferdige 1. september 2020, nesten fire år etter fristen.

Utbygger ble imidlertid aldri informert om Førdepakken, verken forut for eller etter avtaleinngåelsen. Utbygger saksøkte kommunen med krav om tilbakebetaling av kontantbidraget, og fikk medhold både i tingretten og lagmannsretten.

Det første spørsmålet Høyesterett vurderte var hvilken betydning plan- og bygningsloven §
17-3 har for spørsmålet om ugyldighet på grunn av etterfølgende omstendigheter.

Plan- og bygningsloven § 17-3 regulerer hvilket innhold en utbyggingsavtale lovlig kan
ha. Bestemmelsen setter altså grenser for hva kommunen og en utbygger/grunneier
lovlig kan avtale i en utbyggingsavtale. Det er særlig nødvendighets- og
forholdsmessighetskravet i § 17-3 tredje ledd som er sentralt: 

”Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis
bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike
tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til
gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen” (vår uth.)

Disse kravene, eller vilkårene, er i forarbeidene til plan- og bygningsloven og senere i
rettspraksis ved HR-2021-953-A Mortensrud, tolket som strenge krav til sammenhengen
mellom tiltakene utbygger skal besørge eller bekoste på den ene siden, og det
konkrete utbyggingsprosjektet og den underliggende planen på den andre siden.
Førstvoterende viser i sine premisser til Mortensruddommen og en rekke
forarbeidsuttalelser og uttaler at utbyggingsavtalen må knytte seg til konkrete
tiltak regulert i et konkret planvedtak, samt at det i dette ligger at
begrunnelsen for avtalen ikke kan være at kommunen mer generelt har behov for
tilskudd til dekning av ulike infrastrukturtiltak. Dersom disse vilkårene ikke
er oppfylt på tidspunktet på avtaleinngåelsen, kan dette lede til at
utbyggingsavtalen er helt eller delvis ugyldig.

I denne saken var partene blant annet uenige om hvorvidt ugyldighet på bakgrunn av etterfølgende omstendigheter kan baseres på § 17-3 tredje ledd, eller om slik ugyldighet må forankres i alminnelige avtalerettslige prinsipper. Lagmannsretten bygget sin konklusjon
om ugyldighet delvis på et syn om at kommunens etterfølgende disposisjoner
innbar at utbyggingsavtalen ikke lenger var i samsvar med kravene i § 17-3
tredje ledd. Høyesterett konkluderte derimot, basert på lovens ordlyd og
uttalelser i forarbeidene, med at spørsmålet om ugyldighet på bakgrunn av
forhold som inntrer etter avtaleinngåelsen reguleres av de alminnelige
avtalerettslige prinsippene. De skrankene pbl. § 17-3 oppstiller regulerer
dermed kun gyldigheten av avtalen på tidspunktet for inngåelse, og ikke
virkningen av etterfølgende forhold. Førstvoterende understrekte imidlertid at
dette ikke leder til at vilkårene i § 17-3 er uten betydning for vurderingen av
ugyldighet på bakgrunn av etterfølgende omstendigheter:

"Som jeg kommer tilbake til, vil vurderingen av bristende forutsetninger måtte ta utgangspunkt i situasjonen på
avtaletidspunktet. Innholdet i avtalen og forutsetningene knyttet til denne
står sentralt. Men nettopp fordi § 17-3 gir rammene for hva en utbyggingsavtale
kan inneholde, vil også vilkårene i bestemmelsen være relevant ved drøftelsen
av en mulig forutsetningssvikt."

Det sentrale spørsmålet for Høyesterett var dermed hvorvidt utbyggingsavtalen var delvis ugyldig på bakgrunn av avtalerettslige prinsipper, herunder læren om bristende forutsetninger.

Ugyldighet etter læren om bristende forutsetninger er betinget av en rekke ulovfestede vilkår, jf. blant annet Rt-2010-1345 Oslo Vei. For det første må det aktuell løftet, som er gjenstand for spørsmålet om ugyldighet, være avgitt under en bestemt forutsetning, enten bevisst eller ubevisst. For det andre må forutsetningen ha vært motiverende for løftegiveren, og for det tredje må forutsetningen være synlig for motparten. I tillegg til disse vilkårene må det foretas en helhetsvurdering av hvilken av avtalepartene som er nærmest for å bære risikoen for den aktuelle forutsetningen.

Som allerede nevnt, la førstvoterende til grunn at hvilke forutsetninger utbygger hadde på avtaletidspunktet skal vurderes på bakgrunn av de rettslige skrankene i plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd. Førstvoterende fant med dette utgangspunktet at utbyggers løfte om å betale kontantbidraget (som ble avgitt ved inngåelse av utbyggingsavtalen) måtte ha blitt avgitt under forutsetning om at det var nødvendig å forplikte seg til å betale kontantbidraget for å oppnå dispensasjon fra rekkefølgekravene i reguleringsplanen fra 2008, og at kommunen ville oppfylle samtlige av sine forpliktelser etter utbyggingsavtalen, herunder blant annet at kommunen ville benytte kontantbidraget til å sørge for at veitiltakene ble gjennomført i tråd med rekkefølgekravene.

Førstvoterende fant på denne bakgrunn at det utgjorde en brist i utbyggers forutsetninger ved avtaleinngåelsen når kommunen benyttet kontantbidraget til å finansiere Førdepakken:

"Det som skulle være et kontantbidrag til et konkret rekkefølgetiltak, har etter kommunens ensides omdisponering endret karakter til å bli et beløp som inngå i kommunens tilskudd til et helt annet prosjekt. Bidraget fra [utbygger] får på denne måten et klart preg av å være fiskalt begrunnet."

Førstvoterende vektla her særlig at kontantbidraget i stedet inngikk i kommunens samlede bidrag til Førdepakken, som omfattet til sammen 20 ulike samferdselstiltak til en samlet kostnad på NOK 1, 65 milliarder uten tilskudd fra private utover bompengeinnkreving. Dette var en forutsetningssvikt som etter førstvoterendes syn utvilsomt var både synbar for kommunen og motiverende for utbygger. Og ettersom kommunen hadde arbeidet med finansieringen og Førdepakken helt siden 2009 uten å opplyse utbygger, og kommunen etter førstvoterende syn aldri hadde til hensikt å oppfylle sine forpliktelser i tråd med avtalens forutsetninger, fant førstvoterende at kommunen var nærmest til å bære følgende av forutsetningssvikten. Førstvoterende konkluderte på denne bakgrunn med at avtalepunktet om kontantbidraget var ugyldig.

Dermed var det ikke nødvendig å nærmere vurdere utbyggers anførsel om at også reguleringsplanen fra 2017 var en bristende forutsetning som ledet til ugyldighet. Førstvoterende valgte likevel å knytte noen kommentarer også til dette forholdet:

• "Det var en klar kobling i avtalen mellom betalingen fra [utbygger] og disse rekkefølgebestemmelsene – i tråd med vilkårene i plan- og bygningsloven §17-3 tredje ledd knyttet betalingsplikten seg til gjennomføringen av konkrete tiltak i 2008-planen. Vedtakelsen av 2017-planen skapte en ny situasjon. Veitiltakene ble tatt inn i denne nye planen, og med en annen detaljutforming enn i den opprinnelige. Det er på det rene at veitiltakene rekkefølgekravene var knyttet til, ikke lenger er regulert i 2008-planen, men i 2017-planen. Betalingen som var forutsatt brukt til tiltakene etter planen fra 2008, går i stedet til tiltak regulert i en annen plan. Jeg ser det slik at også dette utgjør en svikt i forutsetninger som var motiverende for [utbygger] og synbare for kommunen. Dette bygger opp under konklusjonen om delvis ugyldighet på grunn av bristende forutsetninger. "

Dommen er avsagt med dissens. Førstvoterendes premisser gir uttrykk for flertallets syn. Annenvoterende dommer sluttet seg også i det vesentlige til førstvoterendes premisser og konklusjon, med unntak av bemerkningene om reguleringsplanen fra 2017.

Tredjevoterende, og dissenterende dommer, mente derimot at det ikke utgjorde en bristende forutsetning for utbyggingsavtalen at utbyggers kontantbidrag ble benyttet som en del av kommunens bidrag til Førdepakken. Avgjørende for den dissenterende dommer syntes å være at veitiltakene faktisk ble bygget, og at måten tiltakene ble finansiert på ikke var avgjørende for kommunens oppfyllelse av sine forpliktelser.

Etter tredjevoterende sitt syn var det heller ikke av betydning at kommunen vedtok ny reguleringsplan i 2017. Tredjevoterende så det slik at 2017-planen utfylte reguleringen av det offentlige trafikkområdet i 2008-planen, og at veitiltakene etter alle praktiske formål var de samme etter de to planene.

Avslutningsvis viser tredjevoterende til at selv om utbyggingsavtaler må oppfylle krav til nødvendighet og forholdsmessighet, er slike avtaler ment å være et "effektivt instrument for gjennomføring av kommunens politikk", og både hensynet til partene og hensynet til langsiktig styring og planlegging tilsier at det må være en relativt høy terskel for å sette til side inngåtte avtaler. En slik ekstraordinær etterfølgende utvikling forelå ikke i dette tilfellet etter tredjevoterende sitt syn.

Dommen slår altså fast at skrankene i plan og bygningsloven § 17-3 tredje ledd kun regulerer gyldigheten av avtalen på tidspunktet for inngåelse, slik at skrankene ikke har direkte betydning for eventuelle etterfølgende forhold. Likevel får bestemmelsen betydning ved vurderingen av om avtalen er ugyldig som følge av bristende forutsetninger.

Det kan stilles spørsmål ved hvor stor den praktiske betydningen av å oppstille et slikt skille er. Dersom etterfølgende omstendigheter leder til at vilkårene i § 17-3 tredje ledd ikke lenger er oppfylt, vil dette trolig i de fleste tilfeller kunne tilsi at det foreligger bristende forutsetninger. En betydning vil nok likevel være at terskelen for å konstatere ugyldighet er høyere enn om det kunne konstateres ugyldighet kun basert på en vurdering av vilkårene i § 17-3 tredje ledd og om disse fremdeles er oppfylt. Etter læren om bristende forutsetninger er det ikke tilstrekkelig å konstatere at det foreligger bristende forutsetninger, men det er også en terskel som må overstiges før dette kan medføre ugyldighet. 

I den ovennevnte dommen fant flertallet uansett at terskelen var oversteget. Det kan imidlertid antas at kommunens opptreden ovenfor utbygger, ved at kommunen ikke opplyste om Førdeplanen og tilsynelatende ikke hadde til hensikt å oppfylle sine plikter i tråd med avtalen, var et viktig moment i denne vurderingen, og det er ikke gitt at flertallet ville kjent avtalen delvis ugyldig dersom en slik illojalitet fra kommunens side ikke forelå.

Mindretallet fant at terskelen ikke var oversteget i dette tilfellet, og ser ut til å ha lagt til grunn en høyere terskel for når det foreligger bristende forutsetninger ved en utbyggingsavtale enn flertallet. Dette kan trolig forklares ved det ulike fokuset på hensynene bak reglene om utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven kapittel 17. Der førstvoterende i særlig grad løfter frem hensynet til å begrense kommunens muligheter til å presse frem urimelige avtalevilkår ovenfor utbygger og grunneier og fiskale hensyn, trekker annenvoterende i større grad frem hensynet til utbyggingsavtalen som et effektivt instrument for gjennomføring av kommunens politikk og langsiktig styring. Etter mindretallets syn var de etterfølgende omstendighetene i denne saken ikke av en tilstrekkelig ekstraordinær karakter som kreves for at en slik avtale skal kjennes delvis ugyldig. 

Spørsmålet om det forhold at rekkefølgekravene eller plangrunnlaget omreguleres før partenes plikter er oppfylt isolert sett får konsekvenser for avtalens gyldighet, er i mindre grad avklart. Førstvoterende synes å legge til grunn at en slik omregulering vil kunne være en bristende forutsetning. Det er derimot uklart ut ifra premissene hvorvidt dette forholdet i seg selv ville ha vært tilstrekkelig til å lede til ugyldighet etter den ulovfestede læren, ettersom dette forholdet ikke var avgjørende for flertallets konklusjon. Førstvoterende synes også å vektlegge at veitiltakene hadde en annen detaljutforming i den nye planen, hvor mindretallet fant at veitiltakene "for alle praktiske formål" var de samme etter de to planene. Dette kan tilsi at en omregulering uten faktisk endring av de aktuelle tiltakene ikke vil kunne anses som en bristende forutsetning. Den skarpe dissensen svekker rettskildevekten av denne delen av førstvoterende sine premisser ytterligere.

Det dommen derimot klart slår fast, er at en kommune ikke har fri adgang til å omdisponere kontantbidrag fra en utbygger etter inngåelse av utbyggingsavtale. Det klare utgangspunktet om at avtaler skal holdes slik de er inngått, gjelder altså også for partene i en utbyggingsavtale.