Skattekommisjonens forslag til ny skattereform

Et uttalt mål i mandatet er at anbefalingene fra kommisjonen innebærer politikk som det antas at et bredt flertall på Stortinget over tid kan stille seg bak. Anbefalingene fra skattekommisjonen vil bli lagt frem for Stortinget, hvor det skal forhandles om et skatteforlik. Særlig for formuesskatten vil det være vanskelig å inngå et skattekompromiss ettersom oppfatningene bygger på uforenelige samfunnsoppfatninger og verdisyn. Det er også store forskjeller i synet på om den offentlige pengebruken er for stor.

Rapporten sendes nå på høring. Høringsfristen er 24. september 2026. Finansministeren uttalte under fremleggelsen at innspillene som kommer i høringsrunden vil bli vurdert før det legges frem oppfølging for Stortinget. Skattekommisjonens arbeid har fått krass kritikk fra både venstre- og høyresiden straks utredningen ble lagt frem. Et flertall på Stortinget kan nok likevel tenkes å komme frem til et kompromiss, men det kan bli krevende å gjennomføre. Arbeiderpartiet har en budsjettavtale med de fire andre partiene på venstresiden, og Rødt har allerede tatt avstand fra kommisjonen ved å trekke sin representant før utredningen ble lagt fram. 

Det er uklart når eventuelle regelendringer vil komme og fra hvilket tidspunkt de vil tre i kraft.  Enkeltforslag fra kommisjonen vil kunne bli behandlet separat, men det er mer sannsynlig at forslaget kan behandles i statsbudsjettet for 2027. Regjeringens forslag til statsbudsjett for kommende år legges fram for Stortinget om høsten (oktober). Finansdepartementet starter arbeidet med budsjettet omkring ett år før.

Grunnloven § 97 bestemmer at ingen lover kan vedtas med tilbakevirkende kraft. Det vil si at nye lover som vedtas kun skal gjelde på forhold fra vedtakelsesdato og fremover i tid. Hva det innebærer i skattesammenheng er ikke helt klart. Regjeringen har de siste årene fremmet flere skatteforslag med klare tilbakevirkende elementer. Det er derved uklart både hvilke deler av skattekommisjonens forslag som kan bli vedtatt, og når eventuelle endringer vil få virkning fra.

Vi gjennomgår de viktigste forslagene fra skattekommisjonen under.

Kommisjonen foreslår en reform av formuesskatten, men den endelige skattesatsen er uavklart. Nåværende forslag går ut på følgende: 

• Alle verdsettelsesrabatter fjernes. Dette gjelder rabattene på primærbolig (75/30 %), aksjer (20 %), driftsmidler (30 %) og akvakulturtillatelser (75 %).
   
• Det innføres én ny, lavere sats. Dagens to satser erstattes. Kommisjonen foreslår at satsen settes i intervallet 0,25 til 0,75 prosentpoeng.
   
• Det generelle bunnfradraget økes fra NOK 1,9 til 2 millioner.
   
• Det innføres et eget bunnfradrag for primærbolig. Ved en formuesskattesats i det øvre intervallet mener kommisjonen at bunnfradraget bør være på minst NOK 7 millioner. 
   
• Aksjer notert på alternative markedsplasser som NOTC-listen og Euronext Growth verdsettes til kursverdi. Gjeldende metode for ikke-børsnoterte aksjer brukes ikke lenger.
   

Skattesatsen reduseres, men den samlede effekten er usikker. For mange aksjonærer kan fjerningen av verdsettelsesrabattene motvirke satsreduksjonen, slik at formuesskatten i praksis forblir uendret.

Reglene sikrer at aksjegevinster opparbeidet mens man er bosatt i Norge, beskattes her, selv om aksjonæren flytter ut før aksjene selges. Reglene ble betydelig strammet inn i perioden 2022–2024.

Kommisjonen er enig om tre konkrete lettelser:

• Lavere avdragsplikt på utbytte: I dag må 70 prosent av utbytte gå til nedbetaling av utflyttingsskatten, noe som kan gjøre at aksjonæren sitter igjen med svært lite. Kommisjonen foreslår å redusere avdragssatsen til 37,84 prosent, samme sats som utbytteskatten.
   
• Unntak for midlertidig bosatte: Utenlandske arbeidstakere og eksperter som bare er i Norge en periode risikerer i dag å bli ilagt utflyttingsskatt når de reiser hjem. Kommisjonen foreslår unntak for personer som har bodd i Norge i inntil 7 av de siste 10 år, på linje med dansk rett. Dette er særlig viktig for å tiltrekke høykompetent arbeidskraft.
   
• Fradrag for verdifall etter utflytting: Dersom aksjene faller i verdi etter utflytting, gis det i dag ikke fradrag for dette. Kommisjonen foreslår å innføre fradrag for reelle verdifall som realiseres innen tre år etter utflytting.
   

12-årsregelen: Flertallet ønsker å beholde regelen om at utflyttingsskatten må betales innen 12 år. Et mindretall mener regelen bør oppheves, slik at skatten først forfaller når aksjene faktisk selges. Mindretallet peker på at kombinasjonen av formuesskatt og strenge exit-skatteregler gjør at mange gründere vurderer å flytte fra Norge allerede før de starter virksomheten.

Innflyttere med utenlandske aksjer: Kommisjonen anbefaler at departementet utreder om inngangsverdien for aksjer eid av innflyttere bør settes til markedsverdi på innflyttingstidspunktet. I dag brukes historisk kostpris, noe som medfører at gevinster opptjent før innflytting også beskattes i Norge. En endring vil gjøre det mer attraktivt for utenlandsk arbeidskraft å flytte hit. 

Når aksjonærer bruker selskapets eiendeler privat (typisk hytte, båt, fly eller bil) uten å betale markedspris, eller kjøper selskapets eiendeler til underpris, er dette skattepliktige verdioverføringer. Skattekommisjonen peker på at reglene imidlertid er vanskelig å håndheve i praksis.

Et forslag til særregler ("monsterskatt") var på høring i 2022, men ble aldri fulgt opp med et lovforslag til Stortinget. Forslaget innebar at personlige eiere med bestemmende innflytelse ble ansett å ha privat disposisjonsrett til eiendelen hele året, uavhengig av faktisk bruk, med sjablongmessig verdsettelse etter høye satser. Forslaget ble kritisert for å treffe for bredt og for å være for hardt.

Kommisjonen anbefaler at særregler om skattlegging av privat konsum i selskap bør vurderes å innføres på nytt, men mer målrettet enn 2022-forslaget. Det pekes her på at skillet mellom selskapets og eiernes private økonomiske sfærer burde tydeliggjøres. Konkret utforming er altså ikke avklart.

Skattekommisjonen anbefaler at regjeringens høringsforslag om endringer i reglene om innbetalt kapital følges opp. Kommisjonen tar ikke stilling til hvilken av de skisserte løsningene som er å foretrekke, men gir et tydelig signal om at regelinnstramming bør prioriteres da tiltaket etter kommisjonens mening vil motvirke uønskede tilpasninger og gi økt proveny på sikt uavhengig av valgt løsning. 

Dagens regler for aksjonærbeskatning bygger på at verdier som er opptjent i selskapet skal skattlegges som utbytte eller gevinst, mens verdier som er skutt inn i selskapet anses som innbetalt kapital som ikke beskattes ved tilbakebetaling. Skatteposisjonen innbetalt kapital følger etter dagens regler aksjen, og ikke aksjonæren.

Finansdepartementets høringsnotat inneholdt to likestilte forslag:

• Alternativ 1: Skattefrihet for tidligere innbetalt kapital på aksjen videreføres i prinsippet som i dag, men begrenses oppad til aksjonærens egen inngangsverdi. 
   
• Alternativ 2: Skattefrihet gis inntil aksjonærens egen inngangsverdi, uavhengig av hva som faktisk er innbetalt på aksjen historisk. 
   

Begge alternativene innebærer en overgang fra en "aksjebasert" til en "aksjonærbasert" modell.  

I høringen foreslås endringene å gis virkning fra 1. januar 2027. På grunn av den romslige fristen mellom høringen og virkningstidspunktet, anses det ikke å være behov for overgangsregler. Det forutsetter imidlertid at skattyterne benytter tiden godt. Skattekommisjonens anbefaling understreker behovet for å gjennomgå eksisterende skatteposisjoner, og gjennomføre eventuelle tilpasninger før 1. januar 2027. 

Noen arveavgift/arveskatt foreslås ikke av skattekommisjonen. Men av betydning blant annet for generasjonsskifter anbefaler kommisjonens flertall innføring av realisasjonsbeskatning ved arv og gaveoverføring av eiendeler til upersonlige skattytere, der overføringen ellers vil lede til at den latente skatteforpliktelsen bortfaller.

Anbefalingen er ment å motvirke tilpasningene som dagens regler åpner for ved at skatt i enkelte tilfeller kan endelig unngås, for eksempel ved at personlig aksjonær gir aksjer med negativ inngangsverdi i gave til et aksjeselskap innenfor fritaksmetoden. 

Flertallet understreker at muligheten til å overføre eiendeler med skattemessig kontinuitet til personlige skattytere bosatt i Norge bør videreføres av likviditetshensyn i forbindelse med generasjonsskifter mv. Mindretallet foreslår imidlertid å innføre en generell realisasjonsbeskatning ved arv og gaveoverføring, som også rammer personlige skattytere bosatt i Norge. 

Kommisjonen mener det er behov for å utrede regler om slik realisasjonsbeskatning, herunder hvordan realisasjonsbeskatning vil påvirke valg av mottaker og organisasjonsform, hvordan verdsettelsesspørsmål skal løses, og hvilke konsekvenser forslaget kan ha for omfanget av arv og gaveoverføringer til stiftelser og allmennyttige organisasjoner. 

En utredning er nødvendig og en eventuell regelendring bør utformes slik at den ikke får uønskede negative effekter på den norske giverviljen eller for muligheten til å gjennomføre generasjonsskifter på en hensiktsmessig måte. Norge har et stort mangfold av frivillige organisasjoner som gjør en stor samfunnsinnsats basert på donasjoner. Dersom arv og gaveoverføringer til stiftelser og allmennyttige organisasjoner rammes, kan en regelendring svekke privat støtte til samfunnsnyttige formål, noe det er sterk allmenn interesse av å bevare.

Primærbolig:

• Etter gjeldende regler er gevinst ved salg av bolig skattefri ved mer enn ett års eierskap og ett års botid i løpet av de to siste årene. Kommisjonen mener det er behov for å gjøre endringer i gevinstbeskatningsreglene for å redusere omgåelsesmuligheter. Kommisjonen foreslår å øke kravet til bo- og eiertid til for eksempel tre år, eventuelt kombinert med forholdsmessig beskatning for perioder eieren ikke har bodd i boligen. Dette vil gjøre det vanskeligere å oppnå skattefri gevinst ved boligflipping, og å flytte inn i en sekundærbolig rett før salg for å unngå skatt. 
   
• Overgangsregler for de som i dag oppfyller vilkårene for skattefritak anbefales.
   

Fritidsbolig:

• Kommisjonens flertall anbefaler at dagens unntaksregler for skattlegging av gevinst ved salg av egen fritidsbolig oppheves. Gevinst ved salg av hytte vil etter forslaget bli skattepliktig etter skattelovens hovedregel, og tap vil være fradragsberettiget. 
   
• For eksisterende eiere som i dag oppfyller vilkårene for skattefritak, foreslår flertallet at inngangsverdien oppjusteres til markedsverdi, slik at kun fremtidig verdiøkning beskattes. Dette er den praktisk viktigste overgangsregelen for hytteeiere.

Gjeldende rett behandler likvidasjon av aksjeselskap som realisasjon av aksjer. Utbetalinger ved likvidasjon skattlegges derfor som gevinst, ikke som utbytte. Dette gir utenlandske aksjonærer mulighet til å unngå norsk kildeskatt. De kan tilbakeholde overskudd frem til selskapet likvideres, i stedet for å ta løpende utbytte som ilegges kildeskatt.

Kommisjonen anbefaler at departementet utreder om likvidasjonsutbetalinger som representerer opptjent egenkapital, bør klassifiseres som utbytte og ilegges kildeskatt. Omklassifiseringen vil innsnevre tilpasningsmulighetene for utenlandske aksjonærer i norske selskaper og øke kildeskatteprovenyet. Løsningen må avgrenses til opptjent egenkapital, slik at utenlandske aksjonærers egne investeringer i norske selskaper, ikke ilegges kildeskatt.

Sverige og Danmark har begge innført tilsvarende klassifisering i ulik grad.

Kommisjonen foreslår ingen innstramming på dette området, retningen de søker er lettelser og forenklinger. 

Særordningen med utsatt beskatning på opsjoner i oppstarts- og vekstselskaper er foreslått som et minimum å utvides til å matche den svenske ordningen, ved å øke grensene for driftsinntekter og balansesum til 280 millioner kroner og åpne for opsjoner på aksjer i andre konsernselskaper enn arbeidsgiverselskapet.

Kommisjonen ønsker i tillegg å utrede en mer generell ordning der beskatning for alle ansatteopsjoner utsettes til aksjesalg, ikke bare for oppstartsselskaper. Dette vil være en betydelig forenkling og gjøre opsjoner til et mer attraktivt lønnsinstrument i hele næringslivet.

Departementet bes utrede endringene nærmere, med mål om konkurransedyktig opsjonsbeskatning og uten at reglene åpner for inntektsskifting fra kontantlønn til opsjoner. Endringene må holde seg innenfor EØS-avtalens statsstøtteregler.

Inntekt på syntetiske aksjer og lignende finansielle instrumenter beskattes i dag som alminnelig inntekt med en skattesats på 22 %, uten oppjustering som innebærer en effektiv skattesats på 37,84 % (som gjelder for gevinst og utbytter på aksjer). Dette til tross for at slike instrumenter ofte gir samme avkastning som aksjer. 

Kommisjonen anbefaler derfor at departementet utreder nærmere om syntetiske aksjer bør omfattes av aksjonærmodellen. Dette vil kunne ha den virkning at syntetiske aksjer og lignende instrumenter blir gjenstand for en høyere beskatning i dag, noe avhengig av hvilken avkastning de oppnår. 

Dersom syntetiske aksjer og lignende instrumenter inkluderes i aksjonærmodellen, vil instrumentene få nyte godt av skjerming (en lav, sikker avkastning som kan mottas skattefritt av eieren av instrumentet) men må tåle en høyere beskatning på inntektene utover skjermingsfradraget med en effektiv skattesats på 37,84%. For selskaper, ansatteprogrammer mv. som i dag bruker slike instrumenter for å oppnå dagens beskatning, innebærer forslaget en endring. Det er ikke foreslått noen konkrete lovtiltak ennå, og kommisjonen ber om videre utredning. Signalet er likevel tydelig om at muligheten for å unngå aksjebeskatning ved å bruke slike instrumenter er i søkelyset.

En personlig aksjonær kan i dag kjøpe en fordring mot et selskap til underpris, typisk i et selskap i finansielle vanskeligheter, og når selskapet senere betaler tilbake fordringen til pålydende, er gevinsten skattefri. Dette skyldes et særskilt unntak for "enkle fordringer" som opprinnelig ble innført av andre grunner. Unntaket er dersom det er grunnlag for skattemessig gjennomskjæring.

Tilpasningen gjør det mulig for aksjonærer å ta ut verdier fra egne selskaper skattefritt.

Kommisjonen anbefaler at departementet utreder om gevinster på slike fordringer mot selskaper aksjonæren selv kontrollerer bør skattlegges, enten gjennom en generell regel eller en mer målrettet løsning.

Merverdiavgiften er statens nest største inntektskilde og finansierer om lag en femtedel av statsbudsjettet. Kommisjonen foreslår følgende endringer:

• Forenkle satsstrukturen ved å redusere antall reduserte satser fra to til én, ved å øke den lave satsen til samme nivå som for næringsmidler (15 %).
   
• Innføre merverdiavgift på skadeforsikring. Kommisjonen mener Finansdepartementet snarlig bør gjenoppta utredningsarbeidet som ble påbegynt i 2019, med sikte på innføring av merverdiavgift.
   
• Innføre merverdiavgift på kommersielle kurs og idrettstilbud. Rekkevidden av dagens avgiftsunntak er videre enn i EU. Siden avgiftsunntakene er generelt utformet og avgrenset ut fra tjenestenes art, omfatter de også flere helkommersielle tilbud som kommisjonen mener bør merverdiavgiftslegges.
   
• Innføre merverdiavgift innen plattformøkonomien. Kommisjonen mener det bør utredes og innføres løsninger som sikrer at tjenester formidlet gjennom digitale plattformer ilegges merverdiavgift, eksempelvis korttidsutleie av fast eiendom, som Airbnb. 
   
• Støtte innfasingen av full merverdiavgift på elbiler i tråd med Stortingets anmodning. Når fritaket er fullt avviklet, vil statens inntekter øke betydelig.
   

Kommisjonen understreker at økte merverdiavgiftsinntekter er tenkt brukt til å finansiere lettelser i inntektsskatten, slik at skattetrykket vris fra arbeid mot forbruk.