Finanstilsynsklagenemnda – vil den bli god nok?

Den "gamle" finanstilsynsloven fra 1956 vil bli erstattet av en ny lov, antakelig i år. På tross av at finanstilsynsloven har virket i nær 70 år, har den kun vært gjenstand for moderate endringer. Overraskende nok byr den nye loven på få virkelig store nyheter – utover etablering av en ny ordning for klage på Finanstilsynets vedtak (Finanstilsynsklagenemnda). 

Dette skjuler en annen, og mer grunnleggende, endring på området: Regelverkene som Finanstilsynet forvalter har vokst svært mye i omfang og kompleksitet – særlig i årene etter finanskrisen i 2008. Finanstilsynet forvalter i dag et omfattende, til dels komplisert og voksende regelverk. I tillegg åpner flere av regelverkene nå for at Finanstilsynet kan ilegge administrative sanksjoner i form av høye gebyrer. Regelverkene har derfor stor betydning for aktørene ("tilsynssubjektene"), deres kunder og samfunnet for øvrig. Det kan spørres om den nye finanstilsynsloven fanger dette opp godt nok.

Den nye finanstilsynsloven fastsetter at klager på Finanstilsynets vedtak skal behandles av en klagenemnd, benevnt Finanstilsynsnemnda. Behandling i Finanstilsynsnemnda er også en forutsetning for å kunne kreve domstolsbehandling relatert til Finanstilsynets vedtak og saksbehandling. I den sammenheng er det verdt å merke seg at det ikke er foreslått fristregler (unntatt med hensyn til avgjørelser om tilbudsplikt).

Det er i dag liten grad av offentlighet rundt klager på Finanstilsynets vedtak. Så vidt vi kjenner til, inngis det relativt få klager på Finanstilsynets vedtak. Det kan være flere årsaker til det, kanskje primært at saksbehandlingstiden hos klageorganet (Finansdepartementet) ofte er lang, og at Finansdepartementet historisk ikke har tradisjon for å omgjøre mange påklagede vedtak.

Det er ikke foreslått særlige regler om offentlighet i den nye finanstilsynsloven. Det er dermed de alminnelige reglene i offentleglova som vil gjelde. Dersom den nye Finanstilsynsklagenemnda selv beslutter å publisere offentlige versjoner av alle avgjørelser på en systematisk måte, og holde dem alminnelig tilgjengelige, vil det bidra til å gi aktørene større grad av forutberegnelighet, lik regelforståelse og praksis. Finanstilsynet deler tilsynelatende denne oppfatningen:

Avgjørelser fattet av en klagenemnd for Finanstilsynets avgjørelser vil kunne ha betydning for tilsynet på nær hele Finanstilsynets ansvarsområde. Klagenemndas avgjørelser vil være av betydning for forståelsen av aktørenes plikter etter lov og forskrift, og vil gi veiledning til aktørene. Flere viktige hensyn må ivaretas når en klagenemnd skal bemannes.

Finanstilsynsklagenemndas myndighet foreslås begrenset i to retninger: For det første vil nemnda ikke kunne behandle klager på vedtak som ledd i krisehåndtering av finansforetak. For det andre vil klagenemnda være forpliktet til å legge til grunn generelle instrukser Finansdepartementet har rettet mot Finanstilsynet om skjønnsutøvelse og regelverksforståelse, og instrukser i medhold av "sikkerhetsventilen" i den nye finanstilsynsloven § 1-4 ("saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning"). 

I denne sammenheng vil det være særlig viktig at nemndas leder har tilstrekkelig autoritet, og ikke "venter på signaler" fra Finansdepartementet. Risikoen er høyere jo vanskeligere saken fremstår. 

Finanstilsynet har foreslått at Finansklagenemnda skal bestå av ti medlemmer. Alle medlemmene, lederen og nestlederen skal oppnevnes av Finansdepartementet for en periode på fire år. Medlemmer i nemnda skal ha juridisk, økonomisk eller annen relevant kompetanse. Nemnda skal normalt treffe vedtak i utvalg på tre medlemmer, som kan utvides til fem medlemmer i særlige tilfeller etter beslutning fra leder. Dette er gode forslag og ikke kontroversielt. 

Finanstilsynet har imidlertid en svært streng tilnærming til habilitet: 

Ved sammensetning av nemnda må derfor behovet for kompetanse veies opp mot hensynet til bransjeuavhengighet og tilliten til at tilsynet med markedet utføres av en instans uten subjektive interesser i resultatet av avgjørelsene. Sistnevnte hensyn taler mot å tillate personer med aktive roller i markedet som medlemmer av nemnda, for eksempel ansatte i foretak under tilsyn av Finanstilsynet eller advokater med aktive roller i markedet. 

Under henvisning til slike habilitetsregler har Finanstilsynet foreslått en regel som forbyr at "[m]edlemmer i nemnda kan […] være ansatt eller ha lønnet arbeid i eller være med i styre, representantskap eller tilsvarende organ i foretak under tilsyn." Dette er etter vår oppfatning for strengt. 

Forslaget synes på dette punkt heller ikke tilstrekkelig utredet og begrunnet, jf. utredningsinstruksen § 2-1. Finanstilsynet synes å ha lagt til grunn at en ansatt i et foretak under tilsyn av Finanstilsynet nær sagt automatisk kan ha en subjektiv interesse i et bestemt utfall i en konkret klage. Det samme gjelder en advokat med en "aktiv rolle i markedet", et veldig uklart begrep. 

For at en slik antakelse skal kunne tillegges vekt må det som et minimum kreves at Finanstilsynet har vurdert hvilke tiltak som er relevante, hvilke prinsipielle spørsmål tiltakene reiser, hva som er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvem som blir berørt, hvorfor tiltaket anbefales, og ikke minst hva som er forutsetningene for en vellykket gjennomføring av den foreslåtte sammensetningen av den nye Finansklagenemnda. En slik utredning mangler nå og Finanstilsynets forslag fremstår som ubegrunnet.

Finansklagenemnda vil kunne bidra til en effektiv og reell klagebehandling, noe som er positivt. En viktig forutsetning for dette er at medlemmene har tilstrekkelig og relevant kompetanse fra området. Norge er et lite land, og det er et begrenset antall personer som innehar tilstrekkelig relevant kompetanse til å utøve et verv som medlem av Finansklagenemnda.

Finanstilsynets tilnærming innebærer vesentlig risiko for at nemnda ikke vil besitte slik kompetanse, eller at nemnda blir uforholdsmessig avhengig av sekretariatets forberedelse. Etter vår vurdering bør man være svært tilbakeholdne med å på forhånd utelukke en stor andel av de personene som faktisk vil ha relevant kompetanse og praktisk erfaring til å bli oppnevnt som medlem i Finansklagenemnda. Vi har ikke sett eksempler på andre klagenemnder med denne typen regler. En bedre løsning vil være å løse dette gjennom generelle habilitetsregler, som praktiseres transparent.

Finanstilsynets forslag er nå på høring, og høringsfristen utløper 9. januar 2025. Schjødt vil sende inn høringssvar hvor blant annet det ovennevnte påpekes.